Intérim médical, paramédical et médico-social : comment la réglementation a progressivement évolué depuis la loi Valletoux

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L’encadrement du recours à l’intérim dans les établissements publics de santé continue de se préciser.

Depuis fin 2023, le recours à l’intérim médical et paramédical dans les établissements publics de santé, les établissements sociaux et les établissements médico-sociaux connaît une profonde évolution réglementaire.

À l’origine de cette réforme figure un double constat partagé par les pouvoirs publics. D’une part, le recours croissant aux entreprises de travail temporaire a entraîné une augmentation importante des dépenses supportées par les établissements publics. D’autre part, le développement de l’intérim dès le début de la carrière de certains professionnels de santé a soulevé des interrogations quant à la stabilité des équipes, à la continuité des soins et à l’accompagnement des jeunes diplômés.

Pour répondre à ces enjeux, le législateur et le pouvoir réglementaire ont progressivement construit un nouveau cadre juridique reposant sur deux objectifs complémentaires :

encadrer l’accès à l’intérim pour les professionnels débutant leur carrière ;
mieux maîtriser le coût des missions d’intérim financées par les établissements publics.

La mise en œuvre de cette réforme s’est toutefois révélée plus complexe qu’anticipé. Depuis l’adoption de la loi, plusieurs décrets, arrêtés et instructions ministérielles sont venus préciser les modalités d’application du dispositif. Parallèlement, le Conseil d’État est intervenu à plusieurs reprises pour contrôler la conformité de ces textes à la loi et en demander, sur plusieurs points, la réécriture.

Retour sur les principales étapes de cette évolution réglementaire.

La loi Valletoux engage la réforme de l’accès à l’intérim

La réforme débute avec la loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l’accès aux soins par l’engagement territorial des professionnels, plus communément appelée « loi Valletoux ».

Son article 29 vise à limiter le recours à l’intérim en début de carrière. Il crée un nouvel article L. 6115-1 dans le code de la santé publique ainsi qu’un article L. 313-23-4 dans le code de l’action sociale et des familles.

Ces dispositions prévoient que les établissements de santé, les laboratoires de biologie médicale ainsi que certains établissements et services sociaux et médico-sociaux ne peuvent avoir recours, par l’intermédiaire d’une entreprise de travail temporaire, à certains professionnels de santé, paramédicaux ou sociaux que si ceux-ci justifient d’une durée minimale d’exercice professionnel dans un cadre autre qu’un contrat de mission. La durée exacte de cette expérience préalable est renvoyée à un décret en Conseil d’État.

Un second volet réglementaire se développera par la suite autour du plafonnement des dépenses supportées par les établissements publics. Ce dispositif, déjà applicable aux praticiens intérimaires hospitaliers dans un cadre plus ancien, sera profondément remanié par l’article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

La réforme étudiée repose ainsi sur deux dispositifs complémentaires mais juridiquement distincts :

les conditions d’accès à l’intérim pour certains professionnels ;
les conditions financières dans lesquelles les établissements publics peuvent recourir aux entreprises de travail temporaire.

Cette distinction est essentielle pour comprendre les évolutions réglementaires qui ont suivi, les différents textes publiés à partir de 2024 n’ayant ni le même fondement juridique ni le même objet.

Une entrée en vigueur progressive des nouvelles règles

Les dispositions de la loi Valletoux relatives à l’ancienneté préalable entrent en vigueur le 1er mai 2024.

Toutefois, leur application demeure alors incomplète. Si les principes sont désormais inscrits dans la loi, plusieurs mesures nécessitent encore des textes réglementaires pour devenir pleinement opérationnelles.

En particulier, la loi ne précise pas la durée minimale d’expérience professionnelle exigée avant de pouvoir exercer en intérim. La détermination de cette durée et de ses modalités d’appréciation doit donc être précisée par un décret en Conseil d’État.

Le Gouvernement entreprend alors l’élaboration des différents textes réglementaires nécessaires à la mise en œuvre de la réforme.

Juin 2024 : un premier décret encadre l’accès à l’intérim

Le décret n° 2024-583 du 24 juin 2024 constitue le premier texte d’application de la loi.

Il précise les conditions d’application de l’article 29 concernant l’ancienneté professionnelle préalable.

Le texte fixe à deux années d’exercice en équivalent temps plein, réalisées dans un cadre autre qu’un contrat de mission conclu avec une entreprise de travail temporaire, la durée minimale d’expérience exigée avant qu’un professionnel puisse être mis à disposition d’un établissement de santé, d’un laboratoire de biologie médicale ou d’un établissement ou service social ou médico-social.

Cette durée est appréciée en tenant compte de l’ensemble des périodes d’activité exercées hors intérim, à condition qu’elles correspondent à la même profession et, lorsqu’elle existe, à la même spécialité que celle dans laquelle la mission d’intérim est envisagée.

Le décret concerne notamment les sage-femmes ainsi que les professionnels de santé relevant du livre III de la quatrième partie du code de la santé publique. S’agissant des établissements sociaux et médico-sociaux, il vise également les infirmiers, aides-soignants, éducateurs spécialisés, assistants de service social, moniteurs-éducateurs et accompagnants éducatifs et sociaux.

En revanche, les médecins, chirurgiens-dentistes et pharmaciens ne sont pas concernés à ce stade par ce décret, le Gouvernement ayant indiqué qu’un texte spécifique devait être élaboré pour ces professions.

À peine publié, le décret fait toutefois l’objet de plusieurs recours devant le Conseil d’État, introduits notamment par des organisations représentatives du travail temporaire et par plusieurs professionnels de santé.

Juin 2025 : le Conseil d’État précise la portée de la loi

Par une décision du 6 juin 2025 (n° 495797), le Conseil d’État annule partiellement le décret du 24 juin 2024.

La Haute juridiction ne remet pas en cause le principe même d’une durée minimale d’expérience avant de pouvoir exercer en intérim. Elle considère en revanche que le Gouvernement a donné au décret un champ d’application plus large que celui prévu par le législateur.

Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil d’État s’appuie non seulement sur le texte de la loi, mais également sur ses travaux préparatoires. Il relève que le Parlement entendait principalement encadrer l’entrée dans la carrière des professionnels de santé et éviter que les jeunes diplômés ne débutent directement leur activité par des missions d’intérim.

Cette analyse est également développée dans les conclusions du rapporteur public, qui rappellent que les débats parlementaires faisaient explicitement référence aux « jeunes diplômés » et aux « professionnels en début de carrière ». L’objectif poursuivi était de favoriser leur intégration au sein d’équipes stables afin qu’ils acquièrent une première expérience professionnelle avant de pouvoir exercer sous la forme de missions temporaires.

À l’inverse, appliquer cette obligation aux professionnels exerçant déjà exclusivement sous contrat d’intérim aurait eu pour conséquence de leur interdire de poursuivre leur activité, même lorsqu’ils disposaient de nombreuses années d’expérience.

Le Conseil d’État juge ainsi que le décret méconnaît la portée de la loi en imposant indistinctement la condition de deux années d’exercice hors intérim à l’ensemble des professionnels concernés.

Il annule en conséquence le décret en tant qu’il ne limite pas son application aux seuls professionnels concluant, pour la première fois après l’entrée en vigueur de la réforme, un contrat de mission avec une entreprise de travail temporaire.

Cette décision conduit le Gouvernement à revoir la rédaction du dispositif afin de le mettre en conformité avec l’interprétation retenue par le juge administratif.

Le second volet de la réforme : maîtriser les dépenses liées à l’intérim

Dans le prolongement de cette première réforme sur l’encadrement de l’accès à l’intérim en début de carrière issu de la loi Valletoux, les pouvoirs publics poursuivent un second volet de la réforme : mieux maîtriser le coût des missions de travail temporaire pour les établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux. Ce volet financier a été profondément remanié par l’article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics constatent une augmentation significative des dépenses consacrées à l’intérim médical et paramédical. Dans certaines spécialités ou certains territoires, le recours aux entreprises de travail temporaire représente un coût global très supérieur à celui de l’emploi d’un professionnel permanent.

L’article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 prévoit la possibilité de plafonner les dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics lorsqu’ils recourent à une entreprise de travail temporaire.

Comme pour les conditions d’accès à l’intérim, la mise en œuvre de ce dispositif nécessite plusieurs textes d’application.

Une première intervention du Conseil d’État sur le dispositif de plafonnement

Le plafonnement des dépenses liées à l’intérim médical existait déjà avant l’adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. Il concernait notamment les missions de travail temporaire des médecins, odontologistes et pharmaciens dans les établissements publics de santé.

Par une décision du 28 novembre 2024 (n° 495033), le Conseil d’État a annulé le refus des ministres compétents d’abroger l’arrêté du 24 novembre 2017 fixant le montant de ce plafond ainsi que l’instruction du 28 décembre 2017 relative à sa mise en œuvre.

Il a enjoint au Gouvernement d’abroger ces deux textes et d’adopter, dans un délai de six mois, de nouvelles dispositions conformes à l’article L. 6146-3 du code de la santé publique.

La refonte du dispositif est ensuite intervenue dans le cadre de l’article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. Le décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 a été pris à la fois pour l’application de cette disposition législative et en exécution de la décision du Conseil d’État.

Juillet 2025 : un nouveau décret définit les modalités de plafonnement

Le décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 pose le nouveau cadre réglementaire de ce second volet de la réforme.

Pris en application de l’article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, il précise les modalités selon lesquelles les plafonds de dépenses devront être déterminés.

Le texte retient un principe simple : le plafonnement ne s’applique pas systématiquement à toutes les professions.

Il ne peut être mis en œuvre que lorsqu’il est constaté que, pour une catégorie de professionnels donnée, le coût moyen d’une mise à disposition par une entreprise de travail temporaire est supérieur d’au moins 60 % au coût d’emploi d’un professionnel permanent de même catégorie.

Cette comparaison repose sur une enquête conduite par l’administration auprès des établissements publics sanitaires, sociaux et médico-sociaux. Afin de tenir compte de l’évolution des pratiques de recours à l’intérim, cette enquête doit être renouvelée au moins tous les deux ans.

Le décret précise également que les plafonds correspondent au montant total des dépenses engagées pour une mission d’intérim. Ils ne couvrent donc pas uniquement la rémunération versée au professionnel concerné, mais également l’ensemble des frais associés à la mission, notamment les frais annexes et la rémunération de l’entreprise de travail temporaire.

Enfin, le texte renvoie à un arrêté interministériel le soin de fixer, pour chaque profession concernée, le montant précis des plafonds applicables.

Septembre 2025 : les plafonds sont fixés profession par profession

Ce travail est réalisé par l‘arrêté interministériel du 5 septembre 2025, publié au Journal officiel le 9 septembre.

Les établissements disposent ainsi de nouveaux montants plafonds, différenciés selon les professions concernées par le recours à l’intérim. En effet, un plafond existait déjà pour les praticiens intérimaires hospitaliers depuis l’arrêté du 24 novembre 2017. La décision du Conseil d’État du 28 novembre 2024 portait précisément sur cet ancien dispositif.

Les plafonds sont définis selon les catégories professionnelles et tiennent compte des spécificités de chaque métier.

Le Gouvernement prévoit également des plafonds majorés pour les collectivités ultramarines afin de prendre en considération les majorations de rémunération applicables aux personnels permanents dans ces territoires.

Pour l’Hexagone :

médecin / odontologiste / pharmacien : 2 681 € pour une mission de 24 heures ;
infirmier diplômé d’État : 54 €/h ;
IBODE : 73 €/h ;
IADE : 73 €/h ;
manipulateur en électroradiologie : 56 €/h ;
préparateur en pharmacie hospitalière : 56 €/h ;
masseur-kinésithérapeute : 62 €/h ;
sage-femme : 78 €/h.

Pour les collectivités ultramarines :

médecin / odontologiste / pharmacien : 3 752 € / 24 h ;
IDE : 75 €/h ;
IBODE : 102 €/h ;
IADE : 102 €/h ;
manipulateur radio : 78 €/h ;
préparateur PPH : 78 €/h ;
masseur-kinésithérapeute : 86 €/h ;
sage-femme : 109 €/h.

Ces montants s’entendent hors taxes et correspondent au coût total de la mission pour l’établissement. Ils incluent notamment le salaire brut du professionnel, les frais d’hébergement et de transport ainsi que la rémunération de l’entreprise de travail temporaire.

L’arrêté constitue ainsi la traduction opérationnelle du nouveau dispositif de plafonnement prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Les modalités de contrôle sont confiées aux agences régionales de santé

La publication des plafonds est rapidement suivie de celle de l’instruction DGOS/RH4/RH5/2025/110 du 9 septembre 2025.

Cette instruction marque le passage d’un dispositif essentiellement réglementaire à une application concrète sur le terrain. Elle précise les modalités pratiques de mise en œuvre du nouveau dispositif.

Elle définit notamment le rôle respectif :

des établissements publics de santé ;
des agences régionales de santé (ARS) ;
des comptables publics ;
des entreprises de travail temporaire.

L’instruction précise les justificatifs susceptibles d’être demandés aux établissements et les modalités de contrôle mises en œuvre pour garantir le respect des plafonds. Elle prévoit notamment que le comptable public vérifie, avant tout paiement, la conformité des dépenses engagées au regard des plafonds réglementaires, sur la base des pièces justificatives transmises par l’établissement. En cas de dépassement des plafonds, le paiement peut être refusé. Si des irrégularités persistent, le directeur général de l’agence régionale de santé peut saisir le tribunal administratif afin de faire cesser ces pratiques.

Ces modalités de contrôle concernent non seulement les missions réalisées par l’intermédiaire d’une entreprise de travail temporaire, mais également certaines vacations et contrats conclus directement avec des professionnels (dits « de gré-à-gré »), lorsque les dispositions réglementaires relatives au plafonnement leur sont applicables.

Novembre 2025 : le Gouvernement réécrit les règles d’accès à l’intérim

Pendant que le dispositif de plafonnement entre progressivement en application, le Gouvernement poursuit en parallèle la mise en conformité du premier volet de la réforme avec la décision rendue par le Conseil d’État le 6 juin 2025.

Cette adaptation intervient avec la publication du décret n° 2025-1147 du 28 novembre 2025.

Le texte procède à une réécriture complète des règles relatives à l’ancienneté préalable exigée avant de pouvoir exercer dans le cadre d’une mission de travail temporaire.

L’objectif est de tenir compte de l’interprétation retenue par le Conseil d’État selon laquelle la condition de deux années d’expérience ne peut concerner que les professionnels concluant, pour la première fois après l’entrée en vigueur de la réforme, un contrat de mission avec une entreprise de travail temporaire.

Le nouveau décret précise ainsi les modalités d’appréciation de cette condition d’ancienneté, les obligations mises à la charge des entreprises de travail temporaire ainsi que les conditions dans lesquelles celles-ci doivent vérifier les justificatifs produits par les professionnels concernés.

Il adapte également les dispositions relatives aux sanctions applicables en cas de non-respect de ces obligations.

Cette réécriture permet d’assurer la conformité du dispositif réglementaire avec la volonté exprimée par le législateur lors de l’adoption de la loi Valletoux.

Décembre 2025 : une instruction précise les modalités d’application

Quelques jours plus tard, la note d’information DGOS/RH4/RH5/DGCS/SD4B/2025/149 du 2 décembre 2025 vient compléter ce nouveau dispositif.

Elle précise les modalités pratiques d’application du décret du 28 novembre.

La note détaille notamment :

les professionnels concernés par l’obligation d’expérience préalable ;
les pièces justificatives permettant d’établir la durée d’exercice hors intérim ;
les responsabilités respectives des entreprises de travail temporaire et des établissements utilisateurs ;
les modalités de contrôle mises en œuvre par les autorités compétentes ;
les conséquences du non-respect des nouvelles dispositions.

Avec la publication de cette note, les deux volets de la réforme disposent alors d’un cadre juridique et opérationnel précisé.

Toutefois, cette stabilisation ne sera que provisoire. Quelques mois plus tard, le Conseil d’État est de nouveau amené à se prononcer, cette fois sur l’arrêté fixant les montants plafonds applicables aux missions de travail temporaire.

Juillet 2026 : le Conseil d’État contrôle à son tour les plafonds de dépenses

Alors que le cadre réglementaire semblait désormais stabilisé, le Conseil d’État est une nouvelle fois saisi, cette fois à propos de l’arrêté interministériel du 5 septembre 2025 fixant les plafonds de dépenses applicables aux missions de travail temporaire.

Par une décision du 15 juillet 2026 (n° 509381), la Haute juridiction procède à une nouvelle analyse de la conformité du dispositif réglementaire aux dispositions législatives.

Contrairement à la décision rendue en juin 2025 sur les conditions d’accès à l’intérim, le Conseil d’État ne remet pas en cause le principe du plafonnement des dépenses prévu par la loi. Il estime toutefois que plusieurs dispositions de l’arrêté doivent être corrigées afin d’assurer une application conforme au cadre fixé par le législateur.

Le Conseil d’État a notamment censuré plusieurs aspects du dispositif, parmi lesquels la méthode de calcul des plafonds, certaines règles applicables aux infirmiers exerçant au bloc opératoire ainsi que les dispositions transitoires prévues par l’arrêté.

Les montants présentés dans cet article correspondent à ceux fixés par l’arrêté du 5 septembre 2025. Ils demeurent applicables à la date de publication, sous réserve des modifications que le Gouvernement devra adopter pour tirer les conséquences de cette décision du Conseil d’État. Le Gouvernement dispose de six mois pour modifier l’arrêté.

Une méthode de calcul partiellement censurée

Le premier motif d’annulation concerne les éléments pris en compte pour déterminer les plafonds.

L’arrêté retenait une évaluation forfaitaire moyenne de certaines indemnités liées aux sujétions particulières ainsi que des remboursements de frais susceptibles d’être versés aux professionnels intérimaires.

Le Conseil d’État considère que cette méthode ne respecte pas les dispositions législatives, lesquelles imposent de retenir les dépenses effectivement engagées par les établissements publics et non une valorisation moyenne ou forfaitaire de certains éléments de rémunération.

Cette censure ne remet pas en cause l’existence des plafonds eux-mêmes. Elle conduit en revanche le Gouvernement à revoir leur méthode de calcul afin qu’elle corresponde plus fidèlement aux critères fixés par la loi.

Une catégorie de professionnels insuffisamment prise en compte

La Haute juridiction relève également une autre difficulté.

L’arrêté du 5 septembre 2025 fixe des plafonds spécifiques pour les infirmiers de bloc opératoire diplômés d’État (IBODE), mais ne prévoit aucune disposition particulière pour les infirmiers autorisés à exercer au bloc opératoire en application d’une autorisation préfectorale, sans être titulaires du diplôme d’État correspondant.

Or ces professionnels peuvent légalement exercer les mêmes fonctions dans certaines situations.

Le Conseil d’État juge que cette différence de traitement ne peut être justifiée au regard de l’objet de l’arrêté et annule, sur ce point également, les dispositions réglementaires.

Des dispositions transitoires à revoir

Enfin, la décision porte sur les modalités d’entrée en vigueur du dispositif.

Le Conseil d’État estime que les règles transitoires prévues par l’arrêté ne permettent pas de couvrir correctement certaines situations, notamment les contrats conclus avant le 9 décembre 2025 ainsi que la période comprise entre le 1er octobre et le 9 décembre 2025, durant laquelle les nouveaux plafonds devaient progressivement entrer en application.

L’arrêté est donc également annulé sur ces dispositions transitoires, le Gouvernement devant les réécrire afin de garantir une application cohérente de la réforme.

Une validation du principe du plafonnement

Si cette décision conduit à plusieurs ajustements, elle ne remet toutefois pas en cause l’économie générale du dispositif.

Le Conseil d’État ne conteste ni le principe du plafonnement des dépenses liées au recours à l’intérim, ni la possibilité de fixer des plafonds différenciés selon les professions concernées.

Son contrôle porte exclusivement sur certaines modalités retenues par le pouvoir réglementaire pour mettre en œuvre les dispositions législatives.

Cette décision s’inscrit ainsi dans la continuité des précédents contentieux : le juge administratif veille à ce que les textes d’application respectent fidèlement le cadre fixé par le législateur, sans remettre en cause les objectifs poursuivis par la réforme.

Quels changements pour les acteurs concernés ?

Pour les professionnels déjà en intérim

La décision du Conseil d’État du 6 juin 2025 a confirmé que l’obligation de justifier de deux années d’exercice hors intérim ne s’applique pas aux professionnels ayant déjà exercé dans le cadre d’un contrat de mise à disposition avant l’entrée en vigueur de la réforme. Le décret du 28 novembre 2025 est venu mettre les dispositions réglementaires en conformité avec cette interprétation.

Les missions réalisées par ces professionnels demeurent toutefois soumises aux plafonds de dépenses applicables aux établissements publics concernés.

Pour les jeunes diplômés et les professionnels souhaitant débuter une activité en intérim

L’accès à l’intérim en début de carrière est désormais encadré pour les professions concernées par les dispositions issues de la loi Valletoux.

Avant la conclusion d’un premier contrat de mission, les professionnels concernés doivent pouvoir justifier de la durée minimale d’exercice prévue par les textes, accomplie dans un cadre autre qu’un contrat de mission conclu avec une entreprise de travail temporaire.

Pour les établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux

Les établissements doivent, d’une part, veiller à ce que le recours aux professionnels intérimaires intervienne dans le respect des conditions réglementaires applicables.

Ils doivent, d’autre part, veiller au respect des plafonds de dépenses fixés par la réglementation lorsqu’ils recourent à une entreprise de travail temporaire. Ces dépenses peuvent faire l’objet de contrôles par les agences régionales de santé et les comptables publics, dans les conditions prévues par les textes.

Pour les entreprises de travail temporaire

Les entreprises de travail temporaire occupent un rôle central dans la mise en œuvre de la réforme.

Lorsqu’elles recrutent un professionnel soumis à une condition d’ancienneté, elles doivent vérifier les justificatifs produits, les conserver pendant la durée prévue par la réglementation et s’assurer du respect des obligations qui leur incombent avant la conclusion d’un contrat de mission.

Elles contribuent ainsi à la bonne application du nouveau cadre juridique encadrant le recours à l’intérim dans les établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux.

Une réforme désormais largement structurée

En moins de trois ans, l’encadrement de l’intérim médical, paramédical et médico-social a connu une évolution réglementaire particulièrement soutenue.

Depuis la loi Valletoux du 27 décembre 2023, les pouvoirs publics ont progressivement construit un dispositif reposant sur deux axes complémentaires : encadrer le recours à l’intérim en début de carrière et mieux maîtriser les dépenses engagées par les établissements publics.

La mise en œuvre de cette réforme a nécessité l’adoption successive de plusieurs décrets, arrêtés et instructions afin de préciser les modalités pratiques d’application des nouvelles règles.

Dans le même temps, le Conseil d’État a exercé son contrôle sur les différents textes encadrant l’intérim. Ses décisions des 28 novembre 2024, 6 juin 2025 et 15 juillet 2026 ont conduit le Gouvernement à abroger, réécrire ou compléter plusieurs dispositions réglementaires afin de garantir leur conformité à la loi.

Le cadre juridique applicable à l’intérim médical, paramédical et médico-social est aujourd’hui largement structuré. Il demeure toutefois susceptible d’évoluer à la suite des corrections imposées par la décision du 15 juillet 2026 et des difficultés susceptibles d’apparaître lors de son application.

L’essentiel à retenir — 5 points clés sur l’évolution de la réglementation de l’intérim médical, paramédical et médico-social

Deux réformes distinctes se complètent : l’encadrement de l’accès à l’intérim (loi Valletoux) et le plafonnement des dépenses d’intérim (LFSS 2025).
Certaines professions doivent désormais justifier d’une expérience préalable de 2 ans d’exercice en équivalent temps plein avant un premier contrat d’intérim.
Les établissements publics sont soumis à des plafonds de dépenses selon la profession concernée.
Les paiements sont contrôlés par les comptables publics et les ARS.
En juillet 2026, le Conseil d’État a confirmé le principe du plafonnement, tout en imposant au Gouvernement de revoir certains aspects du dispositif.